DERECHO PRESUPUESTARIO

Por Luis Roberto Molina Escamilla 

imagesLos presupuestos no existen desde siempre, sino que son producto de la propia evolución de las instituciones públicas en el mundo. En particular, los presupuestos surgieron en el curso del siglo XIX para limitar el poder, las ambiciones y la extravagancia de los monarcas a costa del pueblo.

En un principio, el presupuesto se concibió como un plan financiero anual a través del cual se establecía la distribución de los recursos públicos y los mecanismos de pago, para su posterior fiscalización.

Ahora el presupuesto ha sido visto como un ejercicio comprehensivo de asignación de recursos y gestión pública, donde se debe poner especial énfasis en relacionar costos y desempeño

LAS FUNCIONES DEL PRESUPUESTO

Dentro de la elaboración y aprobación del presupuesto intervienen diversos actores.

Funciones institucionales. Su propósito es dar cuenta del uso de los recursos públicos por parte del Ejecutivo y establecer un marco legal para su asignación y desembolso. En la medida en que el Estado obtiene sus recursos de un poder legal para recaudar impuestos, es necesario también un instrumento legal que autorice la distribución de dichos recursos y sirva para fiscalizar su utilización.

Alesina y Perotti (1995) proponen dos sistemas estilizados definidos en base a qué tipo de actores institucionales concentra el mayor poder de decisión sobre el presupuesto. En los sistemas colegiados es la Legislatura y, al interior del gobierno, es el gabinete, o un comité de ministros, el que toma las principales decisiones presupuestarias.

Los presupuestos presentan tres características comunes desde el punto de vista institucional: i) constituyen la base para la operación financiera del gobierno; ii) están sujetos a un ciclo regular de formulación, aprobación y ejecución, y iii) requieren aprobación parlamentaria. Por lo tanto, esto significa que el presupuesto siempre constituye un instrumento que, tras su formulación al interior del Ejecutivo y su paso por la Legislatura, resume un amplio espectro de compromisos institucionales y políticos entre actores con intereses muy diversos.

Función gerencial. El presupuesto constituye uno de los elementos definitorios del marco en que se desarrolla la gestión pública. Establece, por un lado, los recursos con que operarán los organismos gubernamentales durante el año y, por otro, los límites financieros a dicha gestión. Por estas razones, la preparación del presupuesto es un proceso que requiere una fuerte interacción entre los organismos públicos y la autoridad presupuestaria, en la que se establecen compromisos mutuos, responsabilidades y obligaciones. la estabilidad de los presupuestos es un elemento clave para la gestión pública

Función económica. El presupuesto constituye una de las principales instancias de formulación de la política fiscal. Sin embargo, el presupuesto presenta fuertes asimetrías en su composición. Mientras que por el lado de los ingresos no contiene sino una estimación basada en supuestos respecto del comportamiento de las bases tributarias y otros pará- metros, los gastos presupuestados representan compromisos que, aun en los casos en los que no están respaldados por obligaciones legales, son difíciles de revertir De este modo, el presupuesto está formado por dos componentes: i) un componente de política fiscal, expresado en la combinación de agregados fiscales programada a partir de las metas macroeconómicas que la autoridad espera alcanzar con ayuda de las finanzas públicas, y ii) un componente coyuntural o transitorio, expuesto a influencias exógenas, pero que en la formulación del presupuesto se expresa en supuestos y estimaciones sobre lo que efectivamente ocurrirá.

images-1RELACIÓN ENTRE LAS FUNCIONES DEL PRESUPUESTO

Mientras que las funciones institucionales se orientan hacia la búsqueda de acuerdos políticos, las funciones económicas priorizan la lógica de la política fiscal en la búsqueda de estabilización macroeconómica y, por último, las funciones gerenciales lo hacen respecto de la flexibilidad. En tales condiciones, las contradicciones son inevitables, aunque existen también áreas de posible convergencia.

Gobernabilidad fiscal. La gobernabilidad fiscal puede definirse como la capacidad de los gobiernos para llevar a cabo su política fiscal de modo sostenible y creíble, con el mínimo costo posible para las demás áreas de la política pública. La gobernabilidad fiscal demanda armonía entre las funciones institucionales, gerenciales y económicas del presupuesto. Este concepto de gobernabilidad fiscal reconoce una cierta preeminencia a los aspectos económicos del presupuesto. Dicho equilibrio no ocurre espontáneamente, sino que depende del marco institucional en que se desenvuelve el presupuesto y de la forma en que la disponibilidad de recursos públicos esté integrada a la gestión de los organismos gubernamentales.

INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS PARA LA GOBERNABILIDAD FISCAL

Por un lado, se encuentran aquellos cuyos intereses están directamente ligados a componentes específicos de las finanzas públicas: remuneraciones, empleos, subsidios, prestaciones sociales, inversiones, impuestos, tarifas. Como cada uno de estos actores tiene una valoración de esos componentes distinta de la que expone la sociedad en su conjunto, ellos aspiran a maximizar su bienestar incrementando la provisión de dichos bienes y traspasando los costos a terceros. Del otro lado se encuentra la autoridad económica, preocupada fundamentalmente por los aspectos macroeconómicos del presupuesto.

Para lograr un buen desempeño fiscal no basta con tener una autoridad económica con buena capacidad de análisis y definición de políticas; es necesario, además, contar con las instituciones adecuadas. Tales instituciones son aquellas capaces de darles preeminencia al Ministro de Finanzas y al Ejecutivo durante el proceso presupuestario o, en su defecto, capaces de imponer restricciones a priori sobre dicho proceso. Aunque las reformas correspondientes sean difíciles de implementar, el esfuerzo bien vale la pena, pues el premio es uno de los logros más preciados de las economías en la actualidad: un control fuerte y estable de los desequilibrios fiscales.

ESTABILIDAD Y SOSTENIBILIDAD

images-2La principal contribución que puede hacer la gestión económica para la gobernabilidad fiscal es producir estabilidad.

La estabilización macroeconómica, a través de la política fiscal, puede requerir ajustes importantes de ingresos y gastos, con lo cual se eleva la volatilidad fiscal.

la función gerencial puede contribuir a la gobernabilidad presupuestaria, fortaleciendo la responsabilidad y la rendición de cuentas por el logro de resultados.

COMPONENTES DE UNA BUENA GESTIÓN PRESUPUESTARIA.

  1. Efectividad macro: lograr los objetivos de la política fiscal macroeconómica,
  2. Eficiencia en la asignación de recursos: distribuir los recursos públicos de modo que se reflejen las prioridades y preferencias de la ciudadanía, expresadas a través del sistema de representación política.
  3. Eficiencia en el uso de los recursos: lograr que las instituciones públicas optimicen el uso de los fondos asignados y los recursos humanos y técnicos con que cuentan para alcanzar las metas comprometidas en el proceso de asignación de recursos.
  4. Transparencia en la generación y el uso de los recursos fiscales: esto implica reconocer que dichos recursos se obtienen de la ciudadanía en el ejercicio de potestades públicas, las cuales son otorgadas a través de la legislación.

Para poder cumplir con estos cuatro criterios, el presupuesto debe ser capaz de ir más lejos de lo que se entiende en muchos ministerios de Finanzas y oficinas de presupuestos en el mundo. En particular, lograr la eficiencia en la asignación de recursos requiere capacidad para identificar prioridades e interactuar con el sistema político, identificando los resultados que persiguen muchas iniciativas que figuran en los programas, manifestó políticos o emplazamientos de la Legislatura. Alcanzar la eficiencia en el uso de los recursos significa responsabilizarse por la estructura de incentivos, que generan el proceso y la institucionalidad presupuestaria, y aplicar la flexibilidad suficiente para movilizar los recursos para el logro de resultados. Por último, para cumplir con la transparencia se requiere asumir la responsabilidad de la administración financiera como fuente de información sobre la administración y los resultados del uso de los recursos públicos.

EL CICLO PRESUPUESTARIO

debe partirse por concebir el presupuesto como un proceso que se extiende a lo largo de todo el ejercicio fiscal, que está estructurado en etapas sucesivas y marcado por procesos, rutinas, plazos perentorios y productos concretos.

El presupuesto es una rutina institucional porque los miles de decisiones y acciones que involucra solo pueden encajarse de ese modo dentro de plazos limitados por el proceso institucional.

  1. Programación: fase en la que se establecen las prioridades y la estructura que adoptará el presupuesto, previo a su formulación.
  2. Formulación: etapa que tiene lugar al interior del Ejecutivo, donde se producen las principales negociaciones entre los ministerios sectoriales y la autoridad central —sea esta el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Planificación, la Casa Presidencial o el Gabinete, o una combinación de ellos— hasta generar una propuesta de presupuesto.
  3. Aprobación: fase que involucra el análisis y la discusión del proyecto de presupuesto en la Legislatura, organizada normalmente en comisiones especiales y con comparecencias del Ejecutivo.
  4. Ejecución: puesta en marcha del presupuesto aprobado por la Legislatura por parte de los ministerios y organismos a lo largo del año fiscal, sobre la base de las asignaciones, las normas y los mandatos generados por la Legislatura.
  5. Control y evaluación del uso de los recursos públicos una vez que estos han sido ejecutados, los que, en principio, sirven de base para la rendición de cuentas sobre la ejecución presupuestaria y para formular el presupuesto siguiente.

En otras palabras, la gobernabilidad fiscal y la capacidad de alcanzar los estándares de una buena gestión financiera dependen, en buena medida, de la calidad y consistencia de cada una de las etapas del ciclo presupuestario.

FALLAS DE ESTADO EN LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA

existen desafíos que resultan de problemas intrínsecos de la gestión presupuestaria, los que pueden ser calificados como fallas de Estado. Estos problemas deben ser reconocidos, neutralizados y/o mitigados por las instituciones presupuestarias. Entre ellos hay tres temas que han captado especial atención en la literatura especializada: los problemas de agencia, los problemas de fondo común y los problemas de inconsistencia inter temporal.

Problemas de agencia. Este problema consiste en la dificultad para alinear el comportamiento de los agentes que desempeñan las funciones ejecutivas del Estado con las necesidades y prioridades de la ciudadanía y sus intermediarios en la Legislatura y el Ejecutivo. El problema de agencia se produce porque los distintos actores que intervienen en la gestión pública difieren en sus funciones objetivo, dificultad que se acentúa por la existencia de asimetrías de información entre ellos.

Problemas de fondo común. Este problema se produce cuando los beneficios se apropian de manera más específica que aquella en la que se distribuyen los costos de su financiamiento. El problema de fondo común exagera la demanda de servicios específicos, haciendo que la suma de las demandas expresadas individualmente por los actores del proceso presupuestario sea superior a la demanda que, por los mismos servicios, tiene la sociedad en su conjunto.

Inconsistencia inter temporal. la gestión presupuestaria está marcada por problemas de inconsistencia inter temporal que se derivan de la diferencia en el perfil temporal de los beneficios y costos de las acciones públicas (Kydland y Prescott, 1977). En particular, mientras los políticos puedan entregar servicios públicos cuyos beneficios se perciben en el corto plazo y sus costos se producen en el largo plazo, tenderán a favorecer estas prestaciones y trasladar sus costos a generaciones futuras. Este problema se exacerba por el hecho de que el mandato de las autoridades electas es limitado en el tiempo. Los problemas más graves de inconsistencia inter temporal se producen más bien cuando los costos futuros son implícitos y difíciles de estimar, y cuando las decisiones correspondientes se adoptan en momentos y mediante procedimientos diferentes de los del presupuesto.

CONCECUENCIAS DE LAS FALLAS DE ESTADO

La primera es que la distribución política de recursos públicos tiende a generar excesos de gastos y sesgos al déficit. La segunda se refiere al hecho de que los niveles de producción que se alcanzan son ineficientes, ya que se subproducen algunos servicios públicos necesarios (por constituir bienes públicos, abordar externalidades o ser considerados meritorios) y se sobre producen otros cuyos beneficios son más apropiables por segmentos específicos de la población. Por último, estos problemas aumentan la relación entre los costos y la efectividad en la implementación de numerosas acciones públicas. En virtud de lo anterior, las instituciones presupuestarias deben estar capacitadas para moderar entre las diversas demandas distributivas de recursos públicos impuestas por los diferentes actores y restringir las respuestas políticas a dichas demandas. De igual modo, las instituciones presupuestarias deben generar información suficiente y relevante, de modo que el principal pueda monitorear mejor a los agentes.

INCREMENTALISMO Y TÉCNICAS PRESUPUESTARIAS

La necesidad de lograr instituciones capaces de neutralizar las fallas de Estado en la asignación de recursos se ha traducido en el desarrollo de técnicas específicas de análisis y preparación del presupuesto, las que han buscado fortalecer la disciplina y rigurosidad del mismo.

TÉCNICAS

Incrementalismo presupuestario. . Bajo esta etiqueta se buscó sintetizar la tendencia a discutir los presupuestos en base a sus variaciones respecto del período anterior, en lugar de hacerlo en relación con la totalidad de los recursos asignados. el incrementalismo presupuestario no es un mecanismo óptimo para la asignación eficiente de los recursos públicos y la programación financiera. Más aún: el incrementalismo presupuestario tiende a profundizar en el proceso presupuestario las fallas de estado discutidas más arriba, ya que transforma decisiones generadas como producto de problemas de agencia, de fondo común o de inconsistencia inter temporal en componentes intramarginales del presupuesto, protegidos del escrutinio externo durante el ejercicio presupuestario.

EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y EL PRESUPUESTO DE BASE

Dicha técnica buscaba ordenar el gasto público en torno a programas gubernamentales, incorporando recursos de fuentes e instituciones diversas. Dichos recursos podrían entonces ligarse a determinados objetivos de política de modo de permitir que las autoridades pudiesen priorizar los programas en la asignación de recursos fiscales y definir una canasta de servicios públicos en base a los niveles de actividad alcanzables con los recursos asignados a cada programa.

el PPP se basa en tres componentes fundamentales: i) un componente conceptual, que consiste en caracterizar la acción del Estado en la forma de programas, con objetivos y mecanismos de ejecución específicos; ii) un componente contable, que consiste en ordenar los recursos presupuestarios en torno a dichos programas, y iii) un componente cuantitativo, que consiste en medir, de la manera más estandarizada posible, los niveles de actividad o producción de bienes y servicios generados por los programas públicos. Sobre la base de estos componentes sería posible fundamentar decisiones de asignación de recursos y evaluar el rendimiento de los fondos estatales mediante comparaciones de costos y productividad entre instituciones públicas, además de prestar servicios similares en el sector privado.

De esta manera, el PBC busca generar presupuestos en los que: i) se ha optimizado el uso de recursos, y ii) el gasto se encuentra justificado en base al conjunto de actividades necesarias para la provisión de bienes y servicios bajo dicha configuración operacional óptima. la principal crítica que se le ha hecho al PBC reside en su carácter histórico, que desconoce las causas por las cuales los programas e instituciones han llegado a sus actuales configuraciones a fimagesavor de una racionalidad técnica u objetiva, al margen de los procesos políticos y organizacionales propios de la gestión pública.

Tanto el PPP como el PBC buscaron recuperar para el presupuesto un lugar central en el proceso de decisión gubernamental ante cambios en el entorno económico, establecer una base racional para la asignación de los recursos, y un punto de partida para la evaluación de la gestión pública. Mientras que el PPP surgió en un momento de fuerte expansión del gasto y de las funciones públicas, en procura de equilibrar al presupuesto con la planificación como mecanismo de priorización y programación gubernamental, el PBC emergió al término de dicha etapa de expansión, cuando las restricciones presupuestarias comenzaban a hacerse más patentes, y se requería un sistema que permitiera identificar fuentes de ahorro y ganancias de eficiencia.

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