El Papel de la Liga de las Naciones y de la ONU con respecto a los refugiados

Por Jorge Alberto Anaya Castillo

Introducción

Unknown-1De acuerdo a estadísticas, en el mundo existen aproximadamente unas 60 millones de personas que son obligadas a salir de sus hogares y de sus países , de las cuales casi 20 millones tienen la calidad de refugiados, además de esto, nos encontramos ante la abrumadora estadística de que más de la mitad de refugiados en el mundo son menores de edad.

Ante estos números uno se pregunta cuál es rol que está desempeñando Naciones Unidas, como la más importante organización internacional, ante una de las problemáticas más relevantes en el panorama actual del derecho internacional.

Sin embargo, es importante empezar analizando lo realizado por su antecesora, es decir, la Liga de las Naciones, sobre este mismo tópico. Si se quiere, incluso presentado a manera de antecedentes pues estos siempre resultan útiles para lograr comprender de mejor manera sobre lo que se está escribiendo.

Desarrollo

 Liga de las Naciones

Antecedentes del marco actual del derecho de refugiados

No obstante que la historia de protección a los refugiados se remonta a épocas antiguas, la historia de su protección a la luz de una verdadera normativa internacional comenzó con la Liga de las Naciones.

La Liga de las Naciones fue una organización internacional conformada por los distintos estados del orden mundial y que tenía por objeto preservar la paz y seguridad mundial, fue la primera en su tipo y antecedente inmediato de la ONU. Además tenía como principal meta tratar de solucionar todos los trastornos sufridos durante la Primera Guerra Mundial y los sufridos por causa de esta posterior a su conclusión. Uno de estos trastornos fue la impresionante cantidad de personas, sobretodo del imperio Ruso, que por causa de la guerra habían tenido que abandonar su país sin poder regresar y se vieron obligados a vagar por el mundo sin un status jurídico definido.

images-9Organizaciones de caridad trataron de ayudar proveyendo de ayuda a las personas que se encontraban en esta situación, pero lamentablemente los recursos tanto económicos como humanos con los que contaban este tipo de organizaciones no alcanzaban para cubrir las necesidades de todas las personas que solicitaban auxilio.

Bajo este panorama de hechos, la Liga de las Naciones en conjunto al Comité Internacional de la Cruz Roja decidieron convocar a una conferencia en la que se decidiría el tema, y fue así como en el año de 1921 se creó la Alta Comisión para los Refugiados Rusos y se designó como Alto Comisionado al doctor Fridtjof Nansen.

Posterior a esta decisión, en el año de 1928, el mandato de la Liga de las Naciones se extendió para proteger también a ciudadanos armenios, turcos y sirios, situación que obligó a cambiar el nombre de la comisión por el de Alta Comisión para los Refugiados.

Posterior a la muerte del señor Nansen, en Mayo de 1930, se disolvió también la comisión a la que presidia, para dar paso a la Oficina Internacional Nansen para Refugiados, creada por el Secretariat de la Liga de las Naciones y que tendría las mismas funciones que su antecesora. Entre los avances más importantes de la Oficina Nansen se encuentra sin duda, la adopción por diversos Estados de la Convención para Refugiados de 1933, instrumento emitido bajo el marco normativo de la Liga de las Naciones y que constituyó un parteaguas importante en la protección de las personas con carácter de refugiados.

Convención para Refugiados de 1933

Este instrumento internacional se considera de especial relevancia en el desarrollo de un derecho internacional para proteger a los refugiados, pues fue el primero en que las partes del tratado aceptaron tener obligaciones en relación a personas rusas y armenias con carácter de refugiados, esto en razón de que establecía disposiciones que regulaban condiciones laborales y fiscales de los refugiados así como la imposición de la obligación de crear comités para refugiados y la inclusión del principio de “non refoulment” que es uno de los ejes rectores y más grandes avances en materia de refugiados que se han ido logrado a través del derecho internacional.

En su artículo 3 , por ejemplo, establece lo siguiente;

images-10“Cada una de las Partes Contratantes se obliga a no regresar o mantener en su territorio bajo un oficio de medidas policiales, como el que indique la expulsión o no admisión en la frontera, a refugiados que hayan sido autorizados para residir de manera habitual en ese lugar, a menos que las medidas hayan sido tomadas por razones de seguridad nacional o para mantener el orden público.

Se obligan a no negar la entrada a refugiados en la frontera de sus países de origen.

Se reservarán el derecho a aplicar las medidas internas que se consideren necesarias tomar en el caso de refugiados, que hayan sido expulsados por razones de seguridad nacional o para mantener el orden público, cuando estos no puedan dejar el territorio del Estado por qué no han recibido las autorizaciones necesarias y las visas que les permitan proceder hacia otro país.”

Como ya se ha mencionado, esta convención supuso un gran avance en materia del derecho internacional de los refugiados además de haber sido modelo a seguir para la actual convención de 1951 sobre los refugiados, pero lo más relevante de este instrumento fue la imposición de la obligación del principio llamado non refoulment. Este principio impone la obligación a los Estados de no regresar o no admitir a personas con carácter de refugiados y que hayan sido autorizadas para residir en su territorio. Sin embargo, el principio no es absoluto pues establece un supuesto de excepción; cuando el Estado justifique estas medidas en razón de la protección a su seguridad nacional o para mantener el orden público.

La convención de 1933 fue ratificada por nueve estados, entre ellos Francia y Reino Unido que constituían dos de las más grandes potencias del mundo en ese momento.

Refugiados alemanes durante la década de los años 30

El problema de los refugiados provenientes de Alemania se volvió de carácter tan urgente que en el año de 1933 la Liga de las Naciones estableció una Alta Comisión para los Refugiados provenientes de Alemania. Esta comisión logró la creación de dos tratados internacionales que protegían a los refugiados; el primero fue el “Arreglo Provisional concerniente al Status de los Refugiados provenientes de Alemania”, firmado en Ginebra en 1936, y el segundo fue la “Convención concerniente al Status de los Refugiados provenientes de Alemania”, firmada en Ginebra en el año de 1938. Un protocolo adicional a estos tratados, fue firmado en 1939 y que extendió la protección a refugiados provenientes de Austria.

Unknown-8Es importante señalar que ninguno de estos instrumentos contenía la mención al principio de non refoulment, y de manera general su espectro de protección era menor al previsto en la Convención de 1933.

Otros instrumentos internacionales

La resolución adoptada por el Comité Intergubernamental sobre los Refugiados (IGCR por sus siglas en inglés) adoptada en Evián en 1938, previó por vez primera, protección para refugiados que todavía no salían del Estado de donde serían desplazados. Esto constituyó un avance importante para la protección de los refugiados. Aunque de igual manera su objetivo primordial continuó siendo la protección de refugiados alemanes y austríacos.

Además el director de ese Comité también fue nombrado alto comisionado de la naciente Alta Comisión para los Refugiados, que fue un órgano creado por la Liga de las Naciones, vinculando así a estos dos organizaciones internacionales y que fue el último intento realizado por la Liga de las Naciones para continuar teniendo un papel activo en la protección de refugiados.

La importancia del Comité en cuestión radicó a su vez en que, una vez disuelta la Alta Comisión para los Refugiados en el año de 1946, el Comité Intergubernamental continuó ejerciendo funciones y actividades para la protección de los refugiados por al menos un año más, cuando, en 1947 se dio paso a la Organización Internacional para los Refugiados, institución que actuó bajo el mandato de la ONU y ya no de la Liga de las Naciones.

El periodo de 1946 a 1951

La siguiente etapa importante en la protección de los refugiados fue la que se vivió con el establecimiento de la Organización Internacional de los Refugiados (IRO por sus siglas en inglés) que como ya se mencionó fue establecida por la Asamblea General de Naciones Unidas y cuya importancia radicó en ser el primer órgano de la ONU en ocuparse de la situación y protección de los refugiados después de la Segunda Guerra Mundial.

Fue establecida en el año de 1946 y terminada en 1952, y durante ese periodo logró que 26 países se convirtieran en miembros y pudo establecer actividades, entre las que se incluyen trabajos en campos de refugiados y orientación para restablecerse, en favor de miles de personas.

Es importante señalar que originalmente estaba planeado que la Organización Internacional de los Refugiados durara en funciones hasta el año de 1950, sin embargo en vista de la necesidad de ayuda de miles de refugiados, el trabajo que desempeñaba esta Organización fuera de tan vital importancia que se decidió extender dos años más su existencia. Esto último en virtud de una resolución adoptada por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y de las anotaciones hechas a la misma por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en las que se le pedía al Secretario General de la ONU que se realizara un estudio de la situación general de los refugiados en el mundo y que se emitiera una decisión, que en congruencia a ese estudio, reflejara las medidas que debían adoptarse.

Esto fue el origen de uno de los documentos elementales en la historia moderna de la protección internacional de los refugiados, que llevó por título “A Study of Statelessness”, un estudio de los apátridas. El estudio contenía varias partes, en la parte primera por ejemplo, declara que los refugiados son de facto personas apátridas aunque muchas veces incluso tienen esta calidad de iure, además provee una exposición general del trabajo realizado por intrumentos legales de carácter internacional, así como lo realizado por organizaciones internacionales, desde la época de la Liga de las Naciones hasta la Organización Internacional de los Refugiados.

El estudio amplía en la situación de los refugiados en distintos ámbitos, tales como; la movilidad internacional, el derecho a entrar a un Estado, status familiar, derechos familiares, de propiedad, laborales, derechos de seguridad social y derecho a ejercitar la función jurisdiccional, obligaciones fiscales, de servicio militar y casos en los que podía ser expulsados; todo esto tomando en cuenta las existentes convenciones sobre los refugiados de 1933 y de 1938 que ya han sido mencionadas en este trabajo.

El estudio sobre los apátridas también expresa la necesidad de un órgano responsable de la protección de los refugiados, cuyas características debían ser que estuviera al servicio de Naciones Unidas, que tuviera el carácter de Alta Comisión y que continuara el trabajo realizado por la Organización Internacional de los Refugiados, y que en resumen se tratara de una agencia especializada.

Tomando en cuenta este estudio el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas nombró un comité ad hoc sobre los refugiados y las personas apátridas, que tenía como función preparar un proyecto de Convención para que fuera aprobada en la Asamblea General de las Naciones Unidas.

images-11Fue así como en el año de 1950 tomó la decisión de firmar esta nueva Convención, la cual fue adoptada hasta un año después en 1951. Además de esto la Asamblea General también había tomado ya la decisión de establecer una Agencia para los Refugiados, y en 1951, de igual manera que la adopción de la Convención, se nombró al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Fue así que desde ese año, la protección internacional de los refugiados quedó en las manos de ACNUR y siempre teniendo como eje rector el instrumento internacional más importante en materia de refugiados, la Convención sobre Refugiados de 1951.

Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951

La Convención, adoptada formalmente el 28 de julio de 1951, es la base del sistema legal internacional diseñado para proteger a las personas que se ven forzadas a huir de sus países por motivos de persecución o conflicto. La Convención proporciona una definición universal de a quién debe considerarse refugiado, así como también establece derechos básicos de los refugiados (por ejemplo, el derecho a la documentación, el acceso a los tribunales y a la educación) sin el cual el nivel de calidad de vida sería en extremo precario para las personas con carácter de refugiados en aquellos lugares donde se les proporcione asilo.

Como ya se ha mencionado la Convención encuentra su germen de origen en las Convenciones de 1933, la de 1938 y en el Estudio de los apátridas. Incluso en varios preceptos hace mención específica de las convenciones de 1933 y la de 1938, por ejemplo en el artículo 1 dice;

Artículo 1. Definición del término refugiado

  1. A los efectos de la presente Convención, el término “refugiado” se aplicará a toda persona:

1) Que haya sido considerada como refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928, o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938, del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la Constitución de la Organización Internacional de Refugiados.

La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 consta de 46 artículos divididos en 7 capítulos, a su vez consta de un preámbulo en el que se hace un reconocimiento expreso de lo oneroso que puede resultar para un solo Estado otorgar asilo, por lo que desde ahí, se hace un llamado a la solidaridad internacional, a partir del reconocimiento del carácter social y humanitario de la problemática de los refugiados.

Además de lo anterior, también se incluye dentro del ámbito de protección de refugiados a las personas que por fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país. Es importante señalar que se acepta de manera general al temor fundado como aquel originado por la violencia externa. Por lo tanto, el temor de una persona, es considerado como fundado cuando dicho estado de ánimo está basado en una situación objetiva.10 Para que se entienda aún más este concepto, el temor no será fundado cuando el temor se origine de una situación subjetiva de la persona, que la persona lo esté imaginando sin ninún tipo de justificación material.

images-12En cuanto al término persecución existe consenso respecto a que se considerará con este carácter a cualquier amenaza en contra de la vida, libertad o seguridad de una persona, aunque también podrá serlo, dependiendo de las circunstancias (sobretodo de la gravedad y que limite su libertad) a la discriminación sistemática, a los castigos excesivos e injustificados y a otro tipo de situaciones parecidas.

Finalmente, para ser considerado refugiado es necesario que la persona se encuentre fuera de su país de nacionalidad o de residencia habitual. Esta es una condición sine qua non para poder exigir la calidad de refugiado.

Conclusiones

No obstante, la firma de distintos documentos que tienen por objeto la protección de refugiados, y que el papel de la ONU en este ámbito ha sido muy activo, es de notar que la capacidad para asilar refugiados sigue dependiendo de la voluntad estatal, por ejemplo la Convención prevé casos en los que la protección de los refugiados deja de ser obligatoria para los Estados, esto quizá como producto de lo dicho en el mismo preámbulo del propio instrumento, en razón de lo oneroso que puede resultar para un Estado ocuparse de tantos refugiados. Así entre las causas en que la protección a refugiados ya no es obligatoria se encuentra el hecho que la persona con carácter de refugiado se deje acoger voluntariamente a la protección del país de donde salió, si perdiendo su nacionalidad la recupere de manera voluntaria, si adquiere la nacionalidad de otro país o si dejan de existir las causas que dieron origen a la salida de su país de origen.

Por último considero importante señalar que a pesar que este sistema ha permitido salvar incontables vidas y garantizar una vía de escape para las personas amenazadas por encarcelamiento, tortura, ejecución y otros abusos a los derechos humanos, como consecuencia de sus creencias políticas o religiosas, o su pertenencia a un determinado grupo étnico o social algunos Estados han cuestionado públicamente la vigencia de la Convención de 1951, especialmente en relación al creciente número de solicitantes de asilo, el aumento de las redes de tráfico de personas, la percepción de que la mayoría de los solicitantes de asilo son “embusteros”, y los altos costos que representa el mantenimiento de los sistemas de asilo. No obstante considero que es erróneo culpar a la Convención por el mal actuar que en ocasiones tienen los Estados en el manejo de las situaciones respecto a los refugiados y sobretodo teniendo en cuenta que la Convención ha constituido un avance importante en su protección.

Bibliografía

  • Convención sobre el Estatuto de los refugiados. Serie Tratados de Naciones Unidas, Nº 2545, Vol. 189, p. 137. 1951

 

 

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