Caso Concentración Bio-Pappel y Scribe

 

Por Jorge Luis Díaz Marín  

Unknown-12El presente caso tiene como objetivo desarrollar la explicación de un caso de competencia económica, una concentración a la luz del derecho de la competencia mexicano para establecer el entendimiento del por qué estas empresas es que para poder fusionarse tienen que pedir un permiso expreso a la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) en caso de querer realizar dicha operación. Toda vez que el tema de Competencia Económica es muy poco discutido en el país de México siendo una materia fundamental para el correcto desarrollo económico de cualquier país.

 

  1. Transacción

La operación notificada consiste en la compra por parte de Grupo BP del 100 % de las acciones de Corporación Scribe (Acciones).

La operación notificada actualiza la fracción I del artículo 86 de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE).

  1. Las partes

Grupo BP. Comprador Indirecto.- Empresa controladora y propietaria directa e indirecta de las acciones de Bio-Pappel, S.A.B. de C.V (Bio-Pappel).

Bio-Pappel. Comprador Directo.- Sociedad pública propietaria de empresas cuya actividad es la producción y comercialización de productos de papel para impresión, escritura y empaque.

Fideicomiso y Corporación Scribe, S.A.P.I. de C.V. (Corporación Scribe). Vendedor y Objeto.- Fideicomiso es un vehículo para la tenencia de casi la totalidad de las acciones de Corporación Scribe.

Grupo Papelero Scribe, S.A. de C.V. (Scribe). Objeto.- Su principal actividad es la fabricación y comercialización de productos de papel para la impresión y escritura, papel sanitario y facial. Su accionista es Corporación Scribe.

Grupo BP es una empresa controladora y propietaria directa e indirecta de las acciones de Bio-Pappel, S.A.B. de C.V. (Bio-Pappel). A su vez Bio-Pappel es una sociedad pública propietaria de empresas cuya actividad es la producción y comercialización de productos de papel para impresión y escritura y empaque.

El Vendedor es un vehículo para la tenencia de prácticamente la totalidad de las acciones de Corporación Scribe. Asimismo, como parte de la operación Bio-Pappel adquirirá Corporación Scribe, cuya única actividad es ser controladora de acciones de Grupo Papelero Scribe, S.A. de C.V. (Scribe), cuya principal actividad es la fabricación y comercialización de productos de papel para la impresión y escritura, papel sanitario y facial.

Bio-Pappel y Scribe coinciden, en términos generales, en la fabricación de papel para impresión y escritura; específicamente, en la fabricación de papel bond en rollo y bond cortado. Adicionalmente coinciden en la producción de fibras secundarias.

Descripción del mercado presentado por los promoventes: Las materias primas que Scribe produce son celulosa virgen, fibras de celulosa provenientes del bagazo de caña y fibras de celulosa recicladas. El proceso de producción de papel de Scribe está basado en el uso de celulosa virgen como principal insumo.[1] Scribe fabrica papel para impresión y escritura, papel sanitario y facial, y especial.

Por su parte, Bio-Pappel opera con 12 subsidiarias dedicadas a la producción de fibras recicladas para la fabricación de papel, producción de papel y distribución y comercialización de productos de papel.

Sigue un modelo de producción basado en la fabricación de papel mediante el uso de papel reciclado como principal insumo y el uso marginal de celulosa virgen. Derivado de este modelo, Bio-Pappel produce fibras recicladas para la elaboración de papel. Además, participa en los mercados de fabricación de papel para impresión y escritura, y papel para empaque.

Bio-Pappel y Scribe coinciden, en términos generales, en la fabricación de papel para impresión y escritura; específicamente, en la fabricación de papel bond en rollo y bond cortado. Adicionalmente, coinciden en la producción de fibras secundarías.

III. Análisis de la Concentración

 

A continuación, se muestra el análisis para determinar los mercados en los que coincidían los promoventes. La fracción I, del artículo 63 de la LFCE señala que para determinar si la concentración debe ser impugnada o sancionada, la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece o Comisión) debe considerar el mercado relevante, cuyo análisis regula el artículo 58 de la LFCE.

Artículo 58, fracción I:

Artículo 58. Para la determinación del mercado relevante, deberán considerarse los siguientes criterios:

  1. Las posibilidades de sustituir el bien o servicio de que se trate por otros, tanto de origen nacional como extranjero, considerando las posibilidades tecnológicas, en qué medida los consumidores cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para tal sustitución;

Si se consideran de manera general las categorías de papel establecidas por la industria, Bio-Pappel y Scribe coincidían en el segmento de papel para impresión y escritura. Dentro de esta categoría, coincidían en los productos de papel bond en rollo y papel bond cortado.

Unknown-13Al respecto, se estimó que no era posible sustituir el papel bond en general con otro tipo de papeles debido a que éste contaba con determinadas características, como peso, superficie, brillo, blancura, suavidad, absorción, etc., las cuales hacían inviable su posible sustitución por otro tipo de materiales.

Ahora bien, dentro de los productos de traslape existían diferencias en términos de características, uso y tipo de consumidores, que permitieron inferir que pertenecían a dos mercados distintos. Sin embargo, se consideró que, dentro de cada producto, dadas las características del proceso productivo, se podía clasificar un solo mercado entre las diferentes calidades de papel.

Por lo anterior, la Comisión analizó la posible sustitución entre: i) papel bond en rollo y papel bond cortado; ii) diferentes calidades de papel bond en rollo y papel bond cortado; y iii) el caso del papel bond y el papel periódico:

  1. Sobre la sustitución entre el papel bond en rollo y el papel bond cortado, debido a las pocas posibilidades que tenían los consumidores de papel bond en rollo, editores y convertidores, de sustituir su uso por el de papel bond cortado y a la baja posibilidad que tienen los consumidores de papel bond cortado, como distribuidores y mayoristas, fabricantes de equipo de fotocopiado, tiendas especializadas, supermercados y clubes de precio, de comprar papel bond en rollo para convertirlo a papel bond cortado, se consideró que el papel bond en rollo y el papel bond cortado se encontraban en mercados relevantes diferentes.

  1. Sobre la sustitución entre las diferentes calidades del papel, se consideró que, dado el proceso productivo, el papel bond en rollo de diferentes gramajes y grados de blancura pertenecía a un solo mercado relevante y lo mismo para el caso del papel bond cortado.

iii. Sobre la posible sustitución entre papel bond y papel periódico, se consideró que, si bien pudiera existir semejanza en el proceso productivo de ambos papeles, los diferentes usos que se le dan a cada uno, especialmente para el caso del papel cortado, limitaba su sustituibilidad.

Artículo 58, fracción II:

Artículo 58. Para la determinación del mercado relevante, deberán considerarse los siguientes criterios:

  1. Los costos de distribución del bien mismo; de sus insumos relevantes; de sus complementos y de sustitutos desde otras regiones y del extranjero, teniendo en cuenta fletes, seguros, aranceles y restricciones no arancelarias, las restricciones impuestas por los agentes económicos o por sus asociaciones y el tiempo requerido para abastecer el mercado desde esas regiones;

Sobre los costos de distribución del papel bond en rollo, los costos promedio, incluyendo fletes, seguros, embalajes y otros incrementales, de los principales países de donde provenían la mayoría de las importaciones, Canadá y Estados Unidos de América (EUA), eran menores del 5 % para el periodo 2008-2013.

Sobre los costos de distribución del papel bond cortado, los costos promedio, incluyendo fletes, seguros, embalajes y otros incrementales, de los EUA, principal país de donde provenían las importaciones, eran de poco más del 3 %; asimismo, los costos promedio de los demás países importadores eran menores al 7 % para el periodo 2008-2013.

 

Artículo 58, fracción III:

 

Artículo 58. Para la determinación del mercado relevante, deberán considerarse los siguientes criterios:

III. Los costos y las probabilidades que tienen los usuarios o consumidores para acudir a otros mercados;

 

En virtud de que las importaciones están abiertas (exceptuando Brasil) y que los costos de transporte son bajos, se consideró que, dadas las condiciones de mercado actual, las importaciones podían actuar como mecanismo de disciplina. En consecuencia, se estimó que la dimensión geográfica del mercado de papel bond cortado era internacional.

Artículo 58, fracción IV:

Unknown-15Artículo 58. Para la determinación del mercado relevante, deberán considerarse los siguientes criterios:

  1. Las restricciones normativas de carácter federal, local o internacional que limiten el acceso de usuarios o consumidores a fuentes de abasto alternativas, o el acceso de los proveedores a clientes alternativos;

De la información proporcionada por los promoventes no se detectó la existencia de restricciones normativas de carácter federal, local o internacional que limitaran el acceso de usuarios o consumidores a fuentes de abasto alternativas, o el acceso de los proveedores a clientes alternativos.

 

Ahora bien, el artículo 63, fracción II, de la LFCE señala que para determinar si la concentración no debe ser autorizada o debe ser sancionada en los términos de esta Ley, se deberán identificar los principales agentes económicos que abastecen el mercado de que se trate, el análisis de su poder en el mercado relevante, de acuerdo con la LFCE, y el grado de concentración en dicho mercado.

Al respecto, la fracción I, del artículo 59 de la LFCE establece:

Artículo 59.- Para determinar si uno o varios Agentes Económicos tienen poder sustancial en el mercado relevante, o bien, para resolver sobre condiciones de competencia, competencia efectiva, existencia de poder sustancial en el mercado relevante u otras cuestiones relativas al proceso de competencia o libre concurrencia a que hacen referencia ésta u otras leyes, reglamentos o disposiciones administrativas, deberán considerarse los siguientes elementos:

  1. Su participación en dicho mercado y si pueden fijar precios o restringir el abasto en el mercado relevante por sí mismos, sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;

Para determinar la participación de mercado, la Comisión podrá tener en cuenta indicadores de ventas, número de clientes, capacidad productiva, así como cualquier otro factor que considere pertinente;

En el expediente no se contaba con información sobre las participaciones de los notificantes en el mercado de papel bond en rollo ni en el mercado de papel bond cortado. Del estudio Global Outlook for Cut Size Uncoated Freesheet Paper Markets: Special Market Analysis Study, se obtuvieron las participaciones de mercado respecto a la capacidad de producción de Scribe, Bio-Pappel y sus principales competidores a nivel TLCAN para 2013. Con dichas participaciones se calculó el índice de Herfindahl y su respectiva variación.

Los índices de concentración obtenidos a nivel TLCAN se encontraron dentro de los criterios establecidos por la Cofece para considerar que la concentración tenía pocas posibilidades de afectar el proceso de libre concurrencia y competencia.

Ahora bien, el artículo 59, fracción II, de la LFCE señala:

“Artículo 59. Para determinar si uno o varios Agentes Económicos tienen poder sustancial en el mercado relevante, o bien, para resolver sobre condiciones de competencia, competencia efectiva, existencia de poder sustancial en el mercado relevante u otras cuestiones relativas al proceso de competencia o libre concurrencia a que hacen referencia ésta u otras Leyes, reglamentos o disposiciones administrativas, deberán considerarse los siguientes elementos:

  1. La existencia de barreras a la entrada y los elementos que previsiblemente puedan alterar tanto dichas barreras como la oferta de otros competidores;

Por su parte, el artículo 5, fracción I, de las Disposiciones Regulatoria de la LFCE (DRLFCE), en correlación con la fracción II del artículo 59 de la LFCE, establece:

Artículo 5. Para efectos de la fracción II del artículo 59 de la Ley, son elementos que pueden considerarse como barreras a la entrada, entre otros:

  1. Los costos financieros o de desarrollar canales alternativos, el acceso limitado al financiamiento, a la tecnología o a canales de distribución eficientes;

Sobre los costos financieros o de desarrollar canales alternativos, el acceso limitado al financiamiento, o a la tecnología o a canales de distribución eficientes, se consideró que no representaría una barrera importante para posibles nuevos competidores.

Ahora bien, el artículo 5, fracción II, de las DRLFCE señala:

Artículo 5. Para efectos de la fracción II del artículo 59 de la Ley, son elementos que pueden considerarse como barreras a la entrada, entre otros:

  1. El monto, indivisibilidad y plazo de recuperación de la inversión requerida, así como la ausencia o escasa rentabilidad de usos alternativos de infraestructura y equipo;

 

Sobre este punto se estimó que existían montos de inversión y recuperación importantes para los competidores que quisieran entrar de manera integrada. Adicionalmente a este punto, respecto de la producción de papel bond cortado, se consideró que la capacidad ociosa era elevada. Por lo tanto, dada la alta capacidad ociosa, tanto de las partes como de la industria, la posibilidad de que nuevos competidores acudieran al mercado en el corto o mediano plazo era poco factible, pues existía una amenaza creíble de precios bajos por parte de los establecidos en el mercado.

 

El artículo 5, fracción III, de las DRLFCE señala:

“Artículo 5. Para efectos de la fracción II del artículo 59 de la Ley, son elementos que pueden considerarse como barreras a la entrada, entre otros:

III. La necesidad de contar con concesiones, licencias, permisos o cualquier clase de autorización gubernamental, así como con derechos de uso o explotación protegidos por la legislación en materia de propiedad intelectual e industrial;”

De acuerdo con la información del expediente, no se identificó la necesidad de contar con concesiones, licencias, permisos o cualquier clase de autorización gubernamental, así como con derechos de uso o explotación protegidos por la legislación en materia de propiedad intelectual e industrial, tanto en el mercado de papel bond en rollo como en el de papel bond cortado.

Unknown-14Por su parte, el artículo 5, fracción IV de las DRLFCE prevé:

Artículo 5. Para efectos de la fracción II del artículo 59 de la Ley, son elementos que pueden considerarse como barreras a la entrada, entre otros:

  1. La inversión en publicidad requerida para que una marca o nombre comercial adquiera una presencia de mercado que le permita competir con marcas o nombres ya establecidos;

 

Se consideró que el gasto en publicidad no representaba una barrera significativa para posibles nuevos competidores.

La fracción V, del artículo 5 de las DRLFCE señala:

Artículo 5. Para efectos de la fracción II del artículo 59 de la Ley, son elementos que pueden considerarse como barreras a la entrada, entre otros:

  1. Las limitaciones a la competencia en los mercados internacionales;

 

Como ya se mencionó, se consideró que el mercado de papel bond en rollo estaba abierto a las importaciones. Si bien el papel bond en rollo tiene un arancel generalizado de 5 %, no existen restricciones arancelarias a la importación de papel bond en rollo de países con los que México tiene firmados tratados de libre comercio, que es el caso de EUA y Canadá, de donde provienen la mayoría de las importaciones.

Respecto al mercado de papel bond cortado existe una restricción vigente a las importaciones de este producto, la cual fue establecida en la resolución final de la investigación por prácticas desleales de comercio internacional en su modalidad de discriminación de precios (antidumping) sobre las importaciones de papel bond cortado originarias de Brasil.

La fracción VI, del artículo 5 de las DRLFCE señala:

Artículo 5. Para efectos de la fracción II del artículo 59 de la Ley, son elementos que pueden considerarse como barreras a la entrada, entre otros:

  1. Las restricciones constituidas por prácticas comunes de los agentes económicos ya establecidos en el mercado relevante.

Los productores nacionales de papel cortado han sido activos en promover denuncias antidumping con éxito, logrando la imposición de cuotas compensatorias a las importaciones que pueden tener como efecto su bloqueo. El periodo de aplicación de las cuotas compensatorias es de cinco años, y puede extenderse indefinidamente a través del recurso de examen de las cuotas.

Por lo anterior, en caso de que se establecieran cuotas compensatorias, éstas impedirían las importaciones y limitarían la oferta del producto relevante en el país únicamente a la oferta de los productores nacionales.

En este sentido, se estimó que habría un riesgo a la competencia si una vez realizada la operación se promovieran y obtuvieran cuotas antidumping contra importaciones de papel cortado, debido a que generaría una disminución de las importaciones como porcentaje del consumo nacional aparente y en un extremo eliminarlas por completo, lo que resultaría en una estructura de mercado de duopolio con características que les permitirían a los productores nacionales incrementar los precios.

 

Eficiencias.

 

La fracción V del artículo 63 de la LFCE señala que, para determinar si la concentración no debe ser autorizada o debe ser sancionada en términos de la LFCE, la Comisión debe considerar:

  1. Los elementos que aporten los agentes económicos para acreditar la mayor eficiencia del mercado que se lograría derivada de la concentración y que incidirá favorablemente en el proceso de competencia y libre concurrencia;

Sin embargo, las partes no acreditaron cómo la concentración lograría una mayor eficiencia del mercado e incidiría favorablemente en el proceso de competencia y libre concurrencia, ni que ello pudiere resultar en una mejora al bienestar del consumidor.

  1. Conclusiones

 

El 61 de la LFCE establece que la Cofece no autorizará, o en su caso, investigará y sancionará aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea “disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia” respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados. De igual forma, el artículo 62 de la LFCE indica que se consideran ilícitas “aquellas concentraciones que tengan por objeto o efecto obstaculizar, disminuir, dañar o impedir la libre concurrencia o la competencia económica.”

En este sentido, se consideró que existían elevadas posibilidades de que se establecieran cuotas compensatorias que impedirían las importaciones y limitaran la oferta del papel bond cortado en el país únicamente a la oferta de los productores nacionales, por lo que habría un riesgo a la competencia si una vez realizada la operación, la nueva empresa, junto con Copamex, S.A. de C.V., promovieran y obtuvieran cuotas antidumping contra las importaciones de este producto. Esto generaría una disminución de las importaciones como porcentaje del consumo nacional aparente, y en un extremo las eliminaría por completo, lo que resultaría en una estructura de mercado de duopolio con características que les permitirían a los productores nacionales incrementar los precios.

 

  1. Condicionamientos

 

Se les comunicó a los promoventes que existían posibles riesgos al proceso de competencia y libre concurrencia, a efecto de que pudieran presentar condiciones que permitieran corregirlos, y los promoventes ofrecieron una propuesta de condiciones para evitar que como resultado de la concentración que se analiza, se disminuyera, dañe o se impidiera el proceso de competencia y libre concurrencia.

Tomando en cuenta la propuesta de condiciones de los promoventes, la Cofece, a fin de garantizar el buen funcionamiento del mercado, consideró necesario precisar y ajustar ciertos valores de la propuesta presentada, por lo que con fundamento en el artículo 91 de la LFCE, se realizaron las siguientes aclaraciones y modificaciones, para quedar como sigue:

Primera. Grupo BP se abstendrá de solicitar, y hará que sus accionistas y subsidiarias se abstengan de solicitar, ya sea directa o indirectamente o mediante interpósita persona, ante la Secretaría de Economía o cualquier otra autoridad competente para tal efecto, cualquier investigación por prácticas desleales de comercio internacional en relación con la importación de papel bond cortado de cualquier tamaño, peso y blancura, originario de cualquiera de los países con los que nuestro país tiene un tratado de libre comercio en vigor en la actualidad, durante un plazo de diez (10) años contados a partir de la fecha en que las partes manifiesten su aceptación a las presentes condiciones.

Segunda. Grupo BP, sus accionistas y subsidiarias se abstendrán de promover, apoyar, participar o proporcionarán información, ya sea directa o indirectamente, para estudios o investigaciones emprendidas por otros agentes económicos, que tengan por objeto solicitar alguna investigación por prácticas desleales de comercio internacional en relación con la importación de papel bond cortado originario de los países con los que nuestro país tiene un tratado de libre comercio en vigor en la actualidad, durante un plazo de diez (10) años contados a partir de la fecha en que las partes manifiesten su aceptación a las presentes condiciones.

Tercera. Los promoventes podrán presentar evidencia de que las condiciones de competencia han cambiado y solicitar la revisión de los condicionamientos en cualquier momento.

Cuarta. Si dentro del plazo improrrogable de diez (10) días hábiles siguientes a aquél en que surta sus efectos la notificación de la presente determinación, los promoventes no han manifestado su aceptación a la resolución, la concentración se tendrá por no autorizada.

Quinta. En caso de no cumplir los términos de la resolución, se aplicará lo previsto en la normatividad en materia de competencia económica.

[1] Scribe tiene 5 plantas productoras de papel en México. Naucalpan y San Rafael, en Naucalpan de Juárez y Tlalmanalco, Estado de México, respectivamente; Orizaba, en Escamela Ixtaczoquitlán, Veracruz; Bajío, en San Juan del Rio, Querétaro; y Morelia, en Michoacán. Tiene un centro de distribución en Tepotzotlán, Estado de México, que junto con la capacidad de almacenamiento en sus plantas acumulan 46.9 mil toneladas de capacidad de almacenamiento.

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